Hintergrund

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Die ukrainischen Gewerkschaften befinden sich permanent in einer schwierigen Situation. Die häufigen Regierungswechsel und die Verzögerung der wirtschaftlichen Transformation haben die Etablierung starker, demokratischer Gewerkschaften sowie die Entwicklung des sozialen Dialogs behindert. Erschwert wird eine ebenbürtige Sozialpartnerschaft zudem durch die stark vertikale Struktur der Verwaltung bzw. den teilweise autoritären Regierungsstil bei gleichzeitiger Schwäche der Zivilgesellschaft. Daneben stehen interne Hindernisse einer Stärkung der Gewerkschaftsbewegung entgegen: Sie kann nach wie vor nicht als konsolidiert bezeichnet werden, sondern zeichnet sich durch ein hohes Maß an Fragmentierung aus, das unter anderem dem Konkurrenzverhalten der einzelnen Gewerkschaftsverbände geschuldet ist. Die „alten“, das heißt ehemals sowjetischen Gewerkschaften (auch „traditionell“ genannt), stehen dabei den neuen, unabhängigen Gewerkschaften gegenüber. Unter letzteren gibt es eine Reihe von opportunistischen Gewerkschaften, die Partikularinteressen und nicht unbedingt gewerkschaftsnahe Ziele verfolgen.

Hieraus ergibt eine Vielzahl von gravierenden Problemen, die eine Gefährdung der noch nicht voll etablierten demokratischen Kultur in der Ukraine darstellen und insgesamt Auslöser einer strukturellen Destabilisierung des Landes sein können.

Der gewerkschaftliche Organisationsgrad ist vergleichsweise hoch: Während im EU-Schnitt nur 25 Prozent der Arbeitnehmer Mitglied einer Gewerkschaft sind, in Deutschland sogar nur 22 Prozent, sind es in der Ukraine 50 Prozent. Dieser Umstand ist jedoch in erster Linie auf die sowjetische Tradition der automatischen Gewerkschaftsmitgliedschaft zurück zu führen.

Derzeit sind drei allukrainische Gewerkschaftsverbände Mitglied im Internationalen Gewerkschaftsbund (IGB): Die Föderation der Gewerkschaften der Ukraine (FPU), die Konföderation der Freien Gewerkschaften der Ukraine (KVPU) und die Allukrainische Vereinigung Arbeitnehmerischer Solidarität (VOST). VOST wird von Experten jedoch nahezu einhellig als irrelevant bezeichnet, da sie sich nicht am sozialen Dialog beteiligt und zudem unbekannt ist, über wie viele Mitglieder sie tatsächlich verfügt.

Neben der FPU sind nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion unabhängige Gewerkschaften entstanden, die ihre Wurzeln in der Streikbewegung der Grubenarbeiter und Verkehrsbeschäftigten haben, inzwischen aber auch andere Branchen umfassen. 1998 schlossen sich die Unabhängige Gewerkschaft der Bergarbeiter und einige andere neue Gewerkschaften zur Konföderation der Freien Gewerkschaften der Ukraine (KVPU) zusammen. Die KVPU umfasst heute neun Branchengewerkschaften, die nach eigenen Angaben 268 000 Mitglieder repräsentieren.

Die FPU und die KVPU befinden sich in einem ständigen Konkurrenzverhältnis zueinander, was eine Konsolidierung und Stärkung der Gewerkschaftsbewegung behindert. Für Spannung sorgt vor allem die materielle und finanzielle Ungleichheit: Die FPU als Rechtsnachfolger des sowjetischen Rats der Gewerkschaften hat neben dessen Struktur auch ein beträchtliches Vermögen in Form von zahlreichen Immobilien geerbt, weshalb sie über deutlich mehr Mittel als die KVPU verfügt. In der Vergangenheit war die FPU im Zusammenhang mit ihrem großen Vermögen immer wieder in Korruptionsaffären verwickelt. Trotz der schlechteren finanziellen Ausstattung verfügt die KVPU jedoch über ein großes Mobilisierungspotenzial.

Es gibt wesentliche Unterschiede in der Organisationsstruktur der alten und der neuen Gewerkschaften. In den Branchengewerkschaften der FPU werden die leitenden Funktionen größtenteils noch von alten Kadern ausgeübt. Die Gewerkschaften haben eine Top-down Organisationsstruktur, das heißt sie sind sehr hierarchisch aufgebaut und das einzelne Mitglied verfügt über wenig Einfluss. Die Branchengewerkschaften der KVPU hingegen weisen eine Bottom-up-Struktur auf, innerhalb derer die primären Organisationen über weitgehende Autonomierechte verfügen. Die Möglichkeiten der Partizipation und der Einflussnahme für das einzelne Mitglied sind deshalb in den Gewerkschaften der KVPU vielfältiger als in denen der FPU. Des

Weiteren sind die Gewerkschaften der KVPU in Ermangelung eigenen Vermögens auf Mitgliedsbeiträge angewiesen, weshalb sie sich stärker an den Interessen ihrer Mitglieder orientieren. Die Ukraine verfügt über eine umfangreiche Gesetzgebung zur Gewährleistung der Rechte der Gewerkschaften, die den ILO-Konventionen im Allgemeinen entspricht; jedoch weist sie eine Reihe von Defiziten auf. Sie stellt keine Regeln für die Mechanismen der sozialen Partnerschaft bereit und garantiert den Gewerkschaften keinerlei Rechte im Zusammenhang mit Privatisierungen, Umstrukturierungen und dem Bankrott von Unternehmen. Das Streikrecht ist restriktiv gemessen an internationalen Normen, da ein Streik nur dann möglich ist, wenn zwei Drittel der Beschäftigten des Betriebes dafür stimmen; außerdem gilt für mehr Berufsgruppen ein Streikverbot als in anderen Ländern (Beamte, Angehörige der Justiz, Streitkräfte, Sicherheitsdienste, Vollzugsbehörden). Hinzu kommt, dass die Gesetze nur mangelhaft implementiert werden. So gibt es beispielsweise eine umfangreiche gesetzliche Grundlage für Tarifverhandlungen und -verträge, aber viele Arbeitgeber lehnen Tarifverhandlungen ab oder halten sie nicht ein. Der Zugang zu Informationen über ihr Unternehmen wird den Gewerkschaftern von den Arbeitgebern häufig verweigert, obwohl das Recht darauf gesetzlich verankert ist. Häufig überweisen die Arbeitgeber trotz persönlicher schriftlicher Aufforderung durch den Arbeitnehmer die Gewerkschaftsbeiträge (Höhe des Beitrags wird im Statut jeder Gewerkschaft festgelegt, üblich 1% des Bruttobetrags) nicht, auf die die Gewerkschaften jedoch angewiesen sind.

Die Entwicklung des sozialen Dialogs lief in der Ukraine nach Erlangung der Unabhängigkeit sehr schleppend an. 1993 wurde durch einen Erlass des Präsidenten der Nationale Rat für soziale Partnerschaft eingerichtet sowie der Aufbau von entsprechenden regionalen Räten begonnen. Allerdings wurde die Sozialpartnerschaft mit autoritär-administrativen Methoden implementiert: es fand kein Dialog zwischen ebenbürtigen Partnern statt, sondern der Staat dominierte. Erschwerend kam die fehlende Organisation der Arbeitgeber hinzu; für einige Branchen existierten zum Teil gar keine Arbeitgeberverbände.

In den Jahren 2006 und 2007 wurden der Nationale Dreiseitige Sozial-Ökonomische Rat sowie entsprechende Gremien auf regionaler Ebene eingerichtet. Der Nationale Dreiseitige Sozial-Ökonomische Rat untersteht dem Präsidenten. Ihm gehören je 22 Vertreter der allukrainischen Gewerkschaftsorganisationen, der Arbeitgeber und des Ministerkabinetts an. Von den Gewerkschaftsorganisationen ist die FPU mit 15 Sitzen am stärksten vertreten. Die KVPU verfügt über zwei Sitze. Mit jeweils einem Sitz sind die Nationale Konföderation der Gewerkschaften der Ukraine (NKPU), die Gewerkschaft der Eisenbahner und Bauarbeiter des Transportwesens, die unabhängige Energiegewerkschaft, die Föderation der Gewerkschaften der Seeleute und die Polizeigewerkschaft vertreten. Zur Erfüllung der Vorbereitungs- und Koordinationsaufgaben verfügt der Nationale Rat über ein Sekretariat. 2008 hat das Ministerkabinett zwei Beschlüsse angenommen, wonach die bevollmächtigten Repräsentanten der Gewerkschaften und Arbeitgeber an den Arbeitssitzungen des Ministerkabinetts teilnehmen können, wenn Fragen der Sozial- oder Arbeitspolitik auf der Tagesordnung stehen. Bevor die Regierung normativ-rechtliche Akte beschließt, ist sie verpflichtet, die Sozialpartner zu konsultieren.

Im September 2008 wurde das Gesetz «Über den sozialen Dialog in der Ukraine» in erster Lesung vom ukrainischen Parlament verabschiedet. Das Gesetz soll die Formen und Regeln des sozialen Dialogs sowie den grundsätzlichen Aufbau und die Funktionen und Rechte der dreiseitigen Gremien auf allen Ebenen festlegen. Einer endgültigen Annahme des Gesetzes steht bisher jedoch eine Reihe von Hindernissen entgegen. Die Hauptkontroverse betrifft dabei die Repräsentationskriterien für die Sitzverteilung im Rat, sowohl auf nationaler als auch regionaler Ebene. Während sich die Arbeitgeberverbände diesbezüglich inzwischen verständigen konnten, herrscht unter den Gewerkschaften Uneinigkeit, da die übrigen Gewerkschaften eine Dominanz der FPU verhindern wollen. Des Weiteren wird die Rolle und die Zuordnung des Nationalen Dreiseitigen Rates diskutiert, das heißt, ob er dem Präsidenten oder dem Ministerkabinett unterstehen oder aber unabhängig sein sollte. Die starke Fragmentierung sowohl auf Seiten der Gewerkschaften als auch auf Seiten der Arbeitgeber erschwert eine Einigung. Mittlerweile liegt das Gesetz „Über den sozialen Dialog“ nicht nur als eigener Entwurf vor, sondern auch als integrierter Bestandteil des Entwurfes für das Arbeitsgesetzbuch. Damit wäre mit der Verabschiedung des neuen Arbeitsgesetzbuches auch der soziale Dialog gesetzlich geregelt.

Das Arbeitsgesetzbuch, das im Parlament bereits seit 2003 diskutiert wurde, wurde erst 2008 in erster Lesung verabschiedet. Der Gesetzentwurf ähnelt

dem neoliberalen russischen Arbeitsgesetz und schränkt die noch verhältnismäßig umfangreichen Arbeitnehmerrechte und die klassischen Befugnisse der Gewerkschaften deutlich ein. So ist der Arbeitgeber beispielsweise nicht mehr verpflichtet, über die Umsetzung von Tarifvertragen zu berichten und darf gegen die Arbeitnehmer ermitteln, ohne dass diese dabei unter gewerkschaftlichem Schutz stehen. Auch die Verpflichtung des Arbeitgebers, der Gewerkschaft Büroräume zur Verfügung zu stellen, wird abgeschafft.

Der vorstehende Absatz ist dem Artikel „Herausforderungen und Konsolidierung der ukrainischen Gewerkschaftsbewegung“ von Lyudmyla Volynets entnommen. Der Beitrag ist in den „ukraine-analysen“ 47/08, S. 9-12) erschienen (http://www.laender-analysen.de/ukraine/pdf/UkraineAnalysen47.pdf - aufgerufen am 07.09.2010). Die übrigen Absätze des Abschnitts „Problemaufriss“ sind dem „Gewerkschaftsmapping Ukraine“ der FES von Juliane Schulte und Vasyl Adriyko vom Mai 2010 entnommen http://library.fes.de/pdf-files/bueros/ukraine/07277.pdf - aufgerufen am 07.09.2010)

Neben oben genannten Schwierigkeiten können folgende Tatsachen als Chancen zur Stärkung der ukrainischen Gewerkschaftsbewegung gesehen werden: In immer mehr Betrieben erhalten die etablierten Gewerkschaften der FPU Konkurrenz durch neue, unabhängige Gewerkschaften, was für die alten Gewerkschaften ein Anreiz zu internen Reformen und zu einem stärkeren Eintreten für den Schutz der Arbeitnehmerinteressen sein könnte. Leitende Funktionen innerhalb der Gewerkschaften werden zunehmend von jungen Menschen besetzt, die weniger unter dem Einfluss des sowjetischen Erbes stehen und eine modernere Auffassung hinsichtlich der Aufgaben und der Rolle der Gewerkschaften besitzen. Die Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/2009 und bevorstehende Strukturreformen werden die sozialen Konflikte verschärfen, was die Gewerkschaften zur Konsolidierung motivieren könnte und zudem eine Möglichkeit darstellt, sich im öffentlichen Bewusstsein als zivilgesellschaftliche Institution zu verankern, die die Interessen der Arbeitnehmer vertritt. Letztendlich sind die meisten Gewerkschaften international vernetzt und somit gezwungen, auf die Herausforderungen der Globalisierung gemeinsam Antworten zu finden.

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Zielsetzung

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Das Projekt geht davon aus, dass eine vergleichsweise junge Demokratie wie die Ukraine darauf angewiesen ist, über nichtstaatliche Institutionen zu verfügen, die politisch unabhängig und dennoch demokratisch legitimiert gesamtgesellschaftliche Interessen vertreten und somit zur nachhaltigen Stabilisierung des Gemeinwesens beitragen, indem sie Partizipation ermöglichen. Dies ist umso wünschenswerter, als die politische Landschaft in der Ukraine im wesentlichen von zwei konkurrierenden Lagern geprägt ist, sodass starke Sozialpartner hier auch politische Korrektive darstellen, die als zivilgesellschaftliche Institutionen eine regional bedingte oder außenpolitisch motivierte Fragmentierung überwinden helfen.

Trotzdem vor allem die "alten", d.h. die früheren sozialistischen Gewerkschaften einen erheblichen Mitgliederschwund zu verzeichnen haben, ist der Organisationsgrad in der Ukraine im europäischen Vergleich mit geschätzten 50 Prozent sehr hoch. Das bedeutet, dass Verbesserungen in diesem Bereich einen Großteil der Bevölkerung betreffen und damit von erheblicher gesamtgesellschaftlicher Relevanz sind.

 

Folgende Probleme lassen sich in Bezug auf den sozialen Dialog ausmachen:

Auf Seiten der Gewerkschaften:

 

1. Konkurrenzverhalten einzelner Gewerkschaftsverbände

2. Politische Abhängigkeit einzelner Gewerkschaften

3. Korruptionsanfälligkeit insbesondere der "alten" Gewerkschaften

4. Reformbedürftigkeit interner Hierarchiestrukturen

5. mangelnde Erfahrung bei der wirksamen Wahrnehmung der Interessen von Arbeitnehmern

6. Ideologisierung

 

Auf Seiten des Staates:

 

1. langwieriges und gebührenpflichtiges Eintragungsverfahren für Gewerkschaften zur Erlangung der Rechtspersönlichkeit

2. keine gesetzlichen Regelungen zur Einrichtung von Betriebsräten

3. mangelnde Rechtsverfolgung bei gewerkschaftsfeindlicher Diskriminierung

4. hohe Hürden beim Streikrecht; Streikverbote für viele Berufsgruppen

 

Auf Seiten der Arbeitgeber:

 

- zahlreiche, vom IGB dokumentierte Rechtsverletzungen gegenüber Gewerkschaftsmitgliedern und -funktionären

- trotz Selbstverpflichtung bzw. gerichtlicher Anweisung z. T. keine Tarifverhandlungen mit Gewerkschaften

- Missachtung des Informationsrechts von Gewerkschaften durch Arbeitgeber, Arbeitgeberorganisationen und kommunale Behörden

- Behinderung der Gewerkschaftsarbeit, Nichtabführung von Mitgliedsbeiträgen

- Lobbyismus statt Kooperation behindert die Arbeit des Nationalen Dreiseitigen Rates

- branchenbezogenes Fehlen von Arbeitgeberverbänden

 

Die Zielsetzungen des Projekts ergeben sich aus den genannten Problemen:

 

1. Konzepte zu Reformen gewerkschaftlicher Strukturen

 

Am Beispiel funktionierender Verbandsarbeit in Deutschland und Europa soll aufgezeigt werden, welche Modelle der internen Organisation es gibt und wie diese implementiert werden können. Konkret soll erreicht werden, dass ein hohes Maß an Partizipation der Mitglieder möglich und erwünscht ist. Besonderes Augenmerk ist auf die Integration von Frauen zu richten.

 

2. Erarbeitung von Normen für transparentes Handeln

 

Das National Integrity System: assessment of Ukraine (independent assessment of the readiness of Ukraine to system anti-corruption reforms)

 

Während die "alten" Gewerkschaften über beträchtliche, aus Sowjetzeiten ererbte Vermögen verfügen und der Umgang mit diesen Geldern in der Vergangenheit bisweilen nicht nachvollziehbar war, stehen "neue" Gewerkschaften nicht selten unter dem Verdacht, opportunistisch zu agieren und Interessen zu verfolgen, die sich mit denen der organisierten Arbeitnehmer nicht decken. Eine konsequente Öffentlichkeitarbeit in Verbindung mit einem Höchstmaß an Transparenz kann dazu beitragen, die Wahrnehmung von Gewerkschaften als "Behörden" (mit Zuständigkeit für Kuren, Urlaub etc.) bzw. als obskure Vereinigungen zu verändern.

 

3. Entwicklung einer Tradition der Kooperation

 

Der dreiseitige Nationale Dreiseitige Sozial-Ökonomische Rat ist eine vergleichsweise junge Institution des sozialen Dialogs in der Ukraine. Ungewöhnlich ist hierbei die Beteiligung des Staates in Form von Vertretern des Ministerkabinetts. Im Gegensatz dazu wird der Europäische Sozialdialog nur von Arbeitnehmern und Arbeitgebern geführt und versteht sich als Keimzelle einer europaweiten autonomen Sozialpolitik. An dieser Stelle sollen daher Chancen und Risiken einer solchen Konstruktion - sowohl für die Arbeitgeber- als auch die Arbeitnehmerseite - ausgelotet werden, auch im Hinblick auf die Europäische Integration.

 

4. Stärkung der zivilgesellschaftlichen Rolle von Gewerkschaften

 

In der Ukraine herrscht großer Bedarf an einer Professionalisierung gewerkschaftlicher Arbeit hinsichtlich einer wirksameren Vertretung von Arbeitnehmerrechten und der Entwicklung eines Selbstverständnisses als unabhängige Kraft, die an sozial- und arbeitsmarktpolitischen Entscheidungen maßgeblich beteiligt ist. Den Verbänden fällt zudem die Aufgabe zu, an der Erarbeitung und Durchsetzung europaweiter Sozial- und Arbeitsnormen mitzuwirken. Hierzu wird es notwendig sein, allzu große Nähe zum Staat zugunsten einer höheren Legitimität aufzugeben. Ziel ist es mithin, unter jungen, politisch interessierten Menschen ein entsprechendes Bewusstsein zu schaffen.

 

5. Durchsetzung von Informationsrechten

 

Gewerkschaften in der Ukraine stehen vor dem Problem, dass ihre Arbeit in etlichen Betrieben behindert und Informationen, die für die Arbeitnehmer von Belang sind, vorenthalten werden. Das Informationsrecht der Arbeitnehmer ist in Deutschland im Betriebsverfassungsgesetz geregelt. Eine juristische Expertise zum Thema soll Impulse für eine Umsetzung bereits bestehender gesetzlicher Regelungen in der Ukraine liefern.

 

6. Gute Arbeitgeberorganisation

 

Ein Großteil der Probleme des Sozialdialogs ist darauf zurückzuführen, dass auf Arbeitgeberseite verlässliche Ansprechpartner fehlen, weil branchenspezifisch häufig keine Arbeitgeberverbände vorhanden sind.